A14 10.04.2023 星期三 中國時事雜誌 《最高法院關於行政機關負責人出庭應 訴若干問題的規定》前不久施行，「這部司法 解釋將對推進嚴格規範文明執法、促進實質 性化解行政爭議、推進人民法院行政審判工 作產生積極影響。」中國最高法院行政審判 庭庭長黃永維說。如其所言，外界希冀這部 司法解釋進一步破解行政訴訟案件中「告官 不見官」的難題。 黃永維坦言，在「民告官」司法實踐中負 責人出庭的比率整體不高，一些行政機關不 理解、不配合出庭應訴時有發生。個中原 因，有的負責人覺得出庭應訴「丟臉」，有的 負責人法律知識不過硬、怕出庭時講錯話， 還有的負責人覺得「多一事不如少一事」。 新施行的新規定再次將「行政機關負責 人」範圍適度擴大。北京大學法學院教授姜 明安認為，範圍不明確會導致互相推脫，新 的司法解釋將「參與分管被訴行政行為實施 工作的副職級別的負責人」寫入，能更好保 證負責人出庭應訴制度運行。 「見官」重在實質性化解行政爭議。清華 大學法學院教授何海波認為，在訴訟過程中 發現行政行為有問題，如果行政機關負責人 在場，瞭解整個情況，有助於「該撤的主動 撤、該履行的抓緊履行、該賠償的足額賠 償」。 浙江龍港市是中國首例「民告官」案件的 發源地。1985年，蒼南縣舥艚鎮（現為龍港 市舥艚社區）老農民包鄭照在河灘上拋石填 河造房，縣政府認為老包家的房子對抗洪防 汛造成了幹擾，在多次勸說、下達強制拆除 決定無果後，於1987年7月將包家已竣工落 成的樓房炸去一部分。1988年，自感走投無 路的包鄭照，一紙訴狀將縣政府告上法庭。 此案在中國行政法治史上首開紀錄。 34年後，這塊曾經推動中國行政訴訟立 法的土地，成了新型城鎮化改革的「國家實 驗室」。 「撤鎮設市」以來，龍港積極探索「大部 制、扁平化、低成本、高效率」的新型設市 模式，今年4月，龍港市人民政府和龍港市 人民法院開始試行行政異議制度，為行政爭 議實質性化解開闢新路，積極破解行政爭議 發案量和行政機關敗訴量「兩多」難題。 今年2月，林某從外地回到龍港時，按 照防疫規定完成了各項流程，但其防疫碼 仍一直顯示「限制通行」。「這嚴重妨礙了我 的正常工作和生活，我要求防控辦賠禮道 歉。」為此，他向龍港法院提起了訴訟。受 理案件前，林某在法院的引導下申請了行政 異議。當地防疫辦接到案件後，向林某解讀 防疫政策，釋明對其採取的防疫措施並無不 當，但對於因前期溝通不到位產生的誤解， 承諾將進一步提高工作精細化水準。最終， 「對簿公堂」轉為「握手言和」。 自古以來，「民告官」都是個極為敏感的 話題。「民告官」這種帶有典型「以下犯上」特 點的告狀方式，歷來為官員階層所厭惡，不 過，對於統治者而言，各級官員固然是維護 統治的「工具」，但同時也要防止官員們的貪 腐和濫用職權。翻閱資料可知，如果古代百 姓真的想要告官，至少有以下幾條路可走： 參與民調。古代時期，統治者為了瞭解 民間情形或吏治情況，往往會不定期派使者 前往特定地區採集民情。 監察系統。古代統治者為了保證吏治清 明，監督官員履職情況，從秦漢時期開始， 便在地方設置有監察性質的官員，其主要職 責便是對轄區內的官員進行監督核查。 越級訴訟。如同字面意思，所謂越級訴 訟，便是指越過本司官員直接向上級衙門進 行控訴。 直訴上告。如果真的遇到重大案情或冤 屈，亦或是遇到地方衙門根本無法處置的情 況，吏民也可以直接向最高統治者鳴冤申 告，這便是著名的「登聞鼓」制度。 拿官上告。這種方式只發生在明朝初 期，當時朱元璋為了嚴厲打擊危害地方、魚 肉百姓的貪腐官員，不僅在《大誥》中明確規 定百姓可以直接捉拿貪腐官員送至京城嚴 懲，而且對這種現象極為鼓勵。 熏闋⼴㴸┯锶㴸 偈锺✑⮃⯜䍳㴙䱖 「宑⼴㴸」 溭徏㐍 ⵋ闋鉿侓暾饘雨⮃偈鴤 ⺜♣菄戚妝陮廋ꇕ 「♧┬枩┪」 ꄭ䕈㝂甦 ■圖為時任蒼南縣縣長黃德余休庭後與包鄭 照握手。 網上圖片 前不久，浙江男子梁濤在網上發布了一 則視頻，稱自己的官司「穿越了」。 梁濤稱，原本次日開庭的一起起訴公安 局的「民告官」訴訟，被浙江省新昌縣法院臨 時電話通知取消。然而，當他登錄浙江法院 網，卻意外看到了示開庭時間是2023年2月16 日上午9時的庭審記錄。此外，還有一份浙江 省新昌縣法院作出的行政裁定書，法院裁定 駁回他的訴訟請求，時間是2023年2月15日。 梁濤想不明白，剛剛通知他取消庭審， 時間另行通知，結果同一天行政裁定書已經 出來了。而這個被取消的原定於2月16日的庭 審，卻在2月15日出現了完整的庭審記錄。「我 覺得很離譜。」 18日，有暗訪者聯繫到裁定書上的審判 長潘姓法官，他以無法在電話中進行答復為 由，掛斷了電話。 梁濤介紹，2010 年 12 月 24 日，新昌縣 公安局將他正在生產的婆羅洲牌複方紅花膠 囊扣押，並於當天將100箱該膠囊運至新昌縣 公安局，2011年1月25日，他又被扣押了三台 機器設備。2023年1月11日，他向新昌縣法院 提起行政訴訟，請求法院判決確認新昌縣公 安局扣押收繳他的財物的行為違法；判令新 昌縣公安局立即解除扣押財物的行為。 梁濤手中的傳票顯示，此次案件的案由 是扣押財物，開庭時間為2023年2月16日上午 9時，在新昌縣法院第八審判庭。法院紅色公 章上顯示的日期為2023年2月3日。 梁濤為了這次開庭做了很多準備，還有 一些關鍵性的證據計劃在2月15日晚上提交給 法院。然而，到了2月15日，他卻意外接到了 來自法院的電話，告訴他「庭審取消了，具體 開庭時間另行通知」，且對方沒有告訴他取消 的原因。 「我打的是行政訴訟，原告必須得到場。 我擔心是別有用心的騙子，特地再一次打電 話給承辦法官進行了確認，的確是取消了。」 梁濤說，開庭前一天被臨時通知庭審取消， 這樣的情況讓他總覺得怪怪的，於是他決定 上網查一下。「我們這邊所有的都是在浙江 法院網上公開的。我查詢本案的電子卷宗， 發現庭審記錄居然出來了，顯示開庭時間是 2023年2月16日上午9點。」 與此同時，他還看到了這起案子的行政 裁定書，新昌縣法院駁回了他的訴訟請求， 裁定書日期是2023年2月15日。 「還沒開庭，裁定就作出來了，還沒開 庭，次日的庭審記錄也上網了。」梁濤很氣 憤，他特地在2月15日錄下了視頻發布在網 上，並在視頻中對時間再次進行了強調。2月 16日他沒有在原定開庭的日子去法院要一個 說法，但是，新昌縣法院的法官，也就是此 次裁定書上的審判長潘法官告訴他，根據他 之前提交的材料，法院可以不開庭，是工作 人員失誤。「他在得知我還有證據沒有上傳 後，建議我上訴或者以其他案由起訴。但是 從頭到尾，沒有跟我說一句道歉。」 伴隨著法槌落下的清脆聲，周某軍如釋 重負，他終於等到了想要的答案。 作為海南自由貿易港建設的有力支撐和 特色產業，2016年，海南省開始規劃建設18 個通用機場，其中之一落子萬寧市禮紀鎮境 內一佔地近1500公頃的地塊。 同年5月，周某軍創立的美亞公司獲得 了該地使用權。在履行嚴格的審批手續過程 中，三年已過，土地還是當初的模樣。 根據《閒置土地處置辦法》，涉案土地存 在超過約定開發期限滿兩年未動工開發建設 情況，涉嫌構成閒置土地。2021年4月，萬寧 市政府決定無償收回該地塊使用權。 美亞公司不服，在向海南省政府申請行 政復議被駁回後，起訴到法院。該案經過一 審、二審，法院均判行政機關敗訴。 一個企業的答案找到了，還有更多的答 案，等著法院去尋找。 近年來，隨著海南自貿港建設的加快， 收回閒置土地相關案件保持高位運行，總量 大、敗訴率高。如何從源頭上規範執法，實 現判決一案、化解一批、規範一片？ 海南高院一方面積極參與行政機關立法 研討，在閒置土地處置相關立法研討中，行 政庭提出的多條建議被立法採用。另一方 面，海南高院與省資規廳共同完成涉司法查 封閒置土地情況報告，針對其中涉及的難 點、痛點問題提出針對性司法建議。隨著府 院共治的深入推進，難題也不斷顯現。 難在行政復議化解爭議的主渠道作用沒 有充分發揮。民眾遇到行政糾紛後的首選往 往不是申請行政復議，「大信訪、中訴訟、小 復議」格局亟待破解。 難在行政機關在某些環節配合化解爭議 的主動性不強。有的機關對存在敗訴風險的 案件，協調化解較為積極主動；對自感沒有 敗訴風險的，配合化解的主觀能動性較弱。 難在有些地區行政機關良性互動積極性 不足。以四川為例，兩年來，四川法院共向 行政機關發出行政審判白皮書122份、司法建 議720份，但分別有42.62%和18.61%未回復， 反映的問題未及時解決。 難在行政機關負責人出庭應訴效能不 高。部分負責人把出庭當作「聽庭」，出庭不 出聲、出庭不出示證據、出庭不出彩。 ﳰ 㷦⺅巇侵陽鍧㴼剹ⷺ䳀⯽剉⩱ 5年受理超90萬件 能動司法理念滯後 最高法院日前發布《關於行政案件上 訴率高、申訴率高問題的調研報告》指 出，近5年來，相比民事案件和刑事案 件，行政案件上訴率高、申訴率高的問 題長期持續存在，且還有上升態勢。有 律師指，司法機關和行政機關應該發揮 聯動而非對抗作用，走出當下行政案件 辦理「拳頭打在棉花上」的法律困境。 ▍本報訊 ▍ 行政案件俗稱「民告官」。據介紹，2018年 至2022年，中國法院共計受理行政上訴 案件73.6萬件、申訴案件17.8萬件。排名靠前 的案由分別為行政強制、行政徵收徵用及補 償、行政處罰、行政賠償、行政確認、行政 登記等。以所涉行政管理領域統計，2018年 至2022年上訴案件、申訴案件排名靠前的行 政管理領域分別為城建、資源、公安、勞動 社會保障、鄉政府。 行政案件上訴率高、申訴率高的首要原 因是，部分行政審判幹警未能牢固樹立能動 司法理念，對公正與效率的理解不到位，機 械審判、就案辦案的情形時有發生，實質化 解行政爭議的意識不強。 其次，還有行政審判體制機制方面的原 因。部分法院在立案階段未能針對起訴條件 進行合理甄別，使得較大數量不符合起訴條 件的行政爭議進入訴訟程序。部分領域執法 與司法標準不統一，導致當事人質疑裁判結 果的公正性。再者還有當事人自身因素。報 告稱，少數地區仍然不同程度存在地方不當 幹預。部分行政機關對協調化解行政爭議的 積極性不高，更願由法院作出裁判，而在法 院判決敗訴後又多選擇上訴、申訴。另外還 有行政訴訟自身制度因素等。 多位行政律師結合個人辦案經驗表示， 行政案件上訴率、申訴率高的現象在司法實 踐中確實長期存在。 北京在明律師事務所律師李鵬霞表示， 在征地拆遷類案件中，普通民眾跟行政機關 最終走到行政訴訟這一步，說明二者之間的 矛盾已經升級到很難調解的地步。而上訴 率、申訴率雙高，說明一審法院並沒有做到 案結事了，行政爭議並沒有得到實質化解， 才會導致二審、再審的發生。 針對行政案件審判過程中的「棘手」現 象，北京才良律師事務所律師王才亮介紹， 根本原因還是在於某些地方政府對司法領域 的不當介入，法院在辦理中不能依法獨立裁 判行政案件。「行政權沒有司法監督的情況 下，會助長部分政府部門濫用職權，引發行 政案件進一步增多，形成惡性循環。」對此， 2014年完成修改的行政訴訟法明確，政府不 得干預、阻礙法院受理行政案件，被訴行政 機關負責人應當出庭應訴。 2021年11月，最高法曾公布司法解釋， 將原本由中級法院審理的四類「民告官」案件 下放至基層法院審理，同時把本應該由最高 法審理的再審案件降格到省級高院審理，並 在2022年擬通過修改行政訴訟法固化上述做 法。但是，行政訴訟法擬作出的相關修改引 發較大爭議。有意見認為，「民告官」類行政 訴訟案件，同級管轄往往容易遭遇立案難、 不公正審判，這增加了作為原告一方的勝訴 難度，且變相剝奪了普通民眾向最高法申請 再審的權益，是不擔當不作為的體現。 為了降低行政案件的上訴率和申訴率， 全國人大憲法和法律委員會提出6點建議，其 中第1、3和4條均指向案件辦理過程中要運用 能動司法、調解、和解功能。另外其建議， 應強化立案階段對起訴條件的審查和釋明引 導，樹立依法「判到位」理念，依法作出明確 具體、有利於實質化解行政爭議的裁判等。 《報告》還表示，應完善行政案件考評機制、 加強訴源治理、完善行政訴訟體制機制、積 極構建工作合力。 根據辦案經歷，李鵬霞表示，在行政案 件中，法庭目前並沒有真正做好庭前調解工 作，只是較為程序化地告知雙方，「一般沒有 在開庭前調解好的案件，法官都是簡單詢問 一下是否願意調解，沒了後續」。她認為，法 院應該發揮自身在處理行政案件中的調解作 用，對訴爭雙方尤其是行政機關曉以利弊， 比如行政機關一旦敗訴，會對其信譽度、權 威性造成負面影響，實質性地去化解糾紛， 儘量避免讓矛盾雙方進入司法審判程序。 律師指出，在全面推進依法治國進程 中，司法機關和行政機關應該發揮聯動而非 對抗作用，走出當下行政案件辦理中「拳頭打 在棉花上，有力使不出」的法律困境。 「宑⼴㴸」 ┪陽氰陽♇둛⚕ 出庭不出聲不出示證據 府院共治大難題 ■「民告官」被認為是最難最敏感的訴訟，也為民眾廣為關注。 資料圖片 ■浙江省新昌縣法院被曝「玩穿越」。網上圖片 行政機關對調解行政爭議的積 極性並不高，更願意由法院作出裁 判，而在敗訴後又多選擇上訴和申 訴，一定程度上反映出政府打行政 官司的態度。 律師王才亮
RkJQdWJsaXNoZXIy ODc1MTYz